دست‌های خالی

مدیریت بخش آب از جمله مسائلی است که در یک دهه اخیر در کانون توجه سیاست‌گذاران و مجریان کشور قرار گرفته است. تجربه خشک‌سالی‌های پی در پی و کاهش بارش باران و برف، کاهش حجم مخازن برف در کوهستان‌های کشور، کاهش حجم رواناب‌ها و افزایش برداشت آب از ذخایر زیرزمینی منجر به این شده که کشور در سال‌های اخیر با مشکل کم‌آبی و بی‌آبی در برخی مناطق کشور مواجه شود که در بعضی مناطق هم به تنش‌های اجتماعی و اختلافات قومیتی دامن زده است.

به گزارش اصفهان زیبا؛ مدیریت بخش آب از جمله مسائلی است که در یک دهه اخیر در کانون توجه سیاست‌گذاران و مجریان کشور قرار گرفته است. تجربه خشک‌سالی‌های پی در پی و کاهش بارش باران و برف، کاهش حجم مخازن برف در کوهستان‌های کشور، کاهش حجم رواناب‌ها و افزایش برداشت آب از ذخایر زیرزمینی منجر به این شده که کشور در سال‌های اخیر با مشکل کم‌آبی و بی‌آبی در برخی مناطق کشور مواجه شود که در بعضی مناطق هم به تنش‌های اجتماعی و اختلافات قومیتی دامن زده است. بر همین اساس نظام مدیریت منابع آب، یکی از مهم‌ترین اولویت‌های سیاست‌گذاری در دوره کنونی ایران محسوب می‌شود.

نگاهی کوتاه به تاریخ سیاست‌گذاری در حوزه آب به روشن‌شدن بحث کمک شایانی می‌کند. در سال 1322 و سپس در سال 1324 مداخله دولت در بخش آب از طریق تأسیس مؤسسه مستقل آبیاری تحت نظارت وزارت کشاورزی آغاز شد که نقش آن به‌عنوان اولین نهاد قانونی آبی در کشور، فراهم‌آوردن خدمات تکنیکی و علمی در جهت توسعه، اجرا و نگهداری طرح‌های آبیاری و قنات بود. این اولین دخالت دولت در نظام آبیاری سنتی بود.

مداخله اصلی دولت به طرح اصلاحات ارضی برمی‌گردد. در طی اجرای این طرح بود که ضربه بزرگی به آب‌های زیرزمینی و قنوات کشور وارد شد. اعطای تسهیلات بانکی به کشاورزان حفر چاه‌های عمیق در مناطق را در پی داشت. قنات‌های چندصدساله در اثر برداشت شدید آب از چاه‌ها کم‌کم شروع به خشک‌شدن کردند. از طرفی کاهش مالکان زمین‌های کشاورزی در دوره اصلاحات ارضی هم موجب شد قنات‌ها دیگر برای آبیاری زمین‌های کشاورزی هرساله تعمیر نشوند و بر همین اساس، یکی از منابع آب‌های زیرزمینی در آن دوره تقریبا رو به نابودی رفت.

در این زمینه ابوالحسن بهنیا، مدیرعامل و رئیس هیئت‌مدیره بنگاه مستقل آبیاری در زمان پهلوی، در مصاحبه با پروژه تاریخ شفاهی ایران در هاروارد می‌گوید: «در اثر اصلاحات ارضی، تقریبا مردم و کشاورزان نتوانستند مثل سابق قنات را دایر نگه دارند؛ چون قنات کانالی است زیرزمینی که هرسال بایستی آن را تعمیر و در آن کار کرد.

اگر یک سال شما کار نکنید، مقدار آبتان پایین می‌آید و اگر چندین سال این روند ادامه پیدا بکند، اصلا قنات خشک می‌شود. بعد از اینکه اصلاحات ارضی شد، دیگر این مقنی‌ها یواش‌یواش از کار خودشان رفتند؛ یعنی مالکی نبود که به این‌ها پول دهد تا این‌ها این کارها را انجام بدهند. رعیت‌ها هم، یعنی کشاورزان یک ده هم، با هم نمی‌توانستند جمع بشوند و این کار را انجام بدهند. این بود که به‌تدریج آب قنوات کم شد و ازاین‌جهت خسارت مهمی به‌تدریج به قنات رسید.» همچنین شروع فرایندهای سدسازی در دهه 30 و 40 نیز شمسی موجب شد زیرساخت‌های قدیمی آبیاری جای خود را به تکنولوژی مدرن سد بدهند.

بااین‌حال و با تصویب قوانینی ازجمله اصلاحات ارضی و قانون حفظ و حراست منابع آب‌های زیرزمینی کشـور در سال 45 و قانون آب و نحوه ملی‌شدن آن در سال 47، جایگاه دولت به‌عنوان نهاد مـدیریت منابع آب کشور روزبه‌روز پررنگ‌تر و بهره‌برداری از منـابع آب زیرزمینی وارد عرصه حقوق عمومی شد. مصادف‌شدن این اتفاقات با ورود و نهادینه‌شدن جنبه سخت‌افزاری تکنولوژی حفر چاه باعث شد تا به‌مرور زمان، نظام مشارکت و نظارت مدنی در جهت بهره‌برداری پایدار از منابع آب زیرزمینی جای خود را به بهره‌برداری فردی ناپایدار دهد.

پس از انقلاب اسلامی نیز و با تصویب قانون توزیع عادلانه آب در سال 1361، تأثیرگذاری دولت در فرایند مدیریت منابع آب بسیار پررنگ‌تر از قبل شد و با تغییر در حقوق مالکیت و نحوه مدیریت منابع آب زیرزمینی، مشارکت مدنی در بهره‌برداری پایدار از منابع آب زیرزمینی کاهش یافت، سـازوکار حقـوقی کارآمدی که باعث می‌شد تعادل بین برداشت و تغذیه آب‌های زیرزمینی برقرار باشد، به هم خورد و جای خود را به بهره‌برداری ناپایدار و درنتیجه عدم پایداری منابع آب زیرزمینی داد.

این فرایند باعث شد که نهادهای سنتی تنظیم‌کننده بهره‌برداری از منابع آب جای خود را به دولت و نهادهای دولتی دهند و از همین زمان بود که مشکلات سیاست‌گذاری آب شروع شد. به‌این‌ترتیب، عدم مشارکت ذی‌نفعان در بهره‌برداری از منابع آبی باعث شد این منابع از طریق تصمیم‌گیری در نهادهای متمرکز دولتی و غالبا در وزارت نیرو و بدون درنظرگرفتن زیست‌بوم و اقلیم هر منطقه ازیک‌طرف و الزامات زیست‌محیطی و اجتماعی و اقتصادی مناطق مختلف کشور از طرف دیگر توزیع و تقسیم شوند و چالش‌های مهمی برای کشور ایجاد کند.

آب در برنامه‌های توسعه اول تا ششم

در برنامه اول توسعه به‌صورت مستقیم به‌نظام مدیریت آب پرداخته نشده است. در این برنامه به‌طور غیرمستقیم و تنها در ذیل بند 4 قسمت خط‌مشی‌ها با عنوان «ایجاد رشد اقتصادی در جهت افزایش تولید سرانه، اشتغال مولد و کاهش وابستگی اقتصادی با تأکید بر تولید محصولات استراتژیک و مهار تورم» به سازمان‌دهی و ایجاد تشکل‌های قانون حق‌آبه‌بران و مصرف‌کنندگان آب و همچنین به تجدیدنظر اساسی در سازمان‌دهی و مدیریت اقتصادی بخش‌های آب و کشاورزی اشاره شده است.

در برنامه دوم توسعه هم به منوال برنامه اول، بخشی مختص به مدیریت آب در کشور وجود نداشت و در ذیل بخش‌های دیگر به این موضوع پرداخته شد؛ به‌عنوان‌مثال در ماده 9 این برنامه در ارتباط با تکالیف دولت در مدیریت انرژی، وزارت نیرو مکلف شد سیاست‌هایی برای صرفه‌جویی آب در بخش کشاورزی اتخاذ کند؛ همچنین در برخی مواد و تبصره‌ها نیز به اعتبارات عمرانی بخش آب و کشاورزی به‌عنوان محور برنامه توسعه دوم پرداخته شده؛ ولی در ارتباط با مدیریت منابع و مصارف چیزی ذکر نشده است.

در برنامه سوم توسعه، فصلی جداگانه تحت عنوان «آب و کشاورزی» آمد و در آن بیشتر از دو برنامه قبلی و در بعضی مواد، به‌صورت مستقیم به ‌نظام مصرف آب اشاره شد. در این برنامه، سخن از «نظام‌های بهره‌برداری از آب کشور» به میان آمد و مقرر شد برای تدوین و اجرای این نظام بهره‌برداری، بخش غیردولتی، یعنی مالکان و حقابه‌داران، مشارکت داشته باشند و برای آن‌ها سند آب تهیه و صادر شود. این مورد شاید مهم‌ترین ماده از میان سه برنامه توسعه است که به آب و حقوق حقابه‌داران اشاره کرده است. سایر موارد ذکرشده در این برنامه نیز به تخصیص اعتبارات لازم برای افزایش راندمان بخش کشاورزی و ارتقای سیستم‌های آبیاری برای کاهش مصرف برمی‌گردد.

در برنامه چهارم توسعه، دولت مکلف شد با رویکرد توسعه پایدار، مدیریت جامع و توأم با عرضه و تقاضا در کل چرخه آب داشته باشد. در این برنامه برای اولین بار به تراز منفی سفره‌های آب زیرزمینی اشاره و بیان شد که باید بین تغذیه و برداشت آب از سفره‌های زیرزمینی تعادل برقرار شود؛ همچنین مجوز داده شده است تا انتقال آب بین‌حوضه‌های مختلف آبی انجام شود.

توجه دولت در برنامه سوم به صدور سند برای حقابه‌داران و مشارکت آنان در تدوین برنامه نظام بهره‌برداری آب و همچنین ذکر انجام انتقال آب بین‌ حوضه‌های مختلف آبی نشانگر این است که به‌تدریج مشکل خشک‌سالی در کشور در حال پدیدارشدن و ذی‌نفعان اصلی آن، یعنی کشاورزان و حقابه‌داران را دچار نگرانی کرده است.

بر همین اساس دولت با اقدام به تهیه سند برای آنان و انتقال آب از ناحیه پرآب به کم‌آب، سعی داشته تا به بخشی از این نگرانی‌ها پاسخ دهد. اما بر اساس همین موادی نیز که در این برنامه‌های اول تا سوم آمده، مشخص است دولت دورنمایی از وضعیت خشک‌سالی در کشور ندارد و آن را جزو محاسبات خود در زمینه توسعه صنعتی وارد نکرده است. در برنامه چهارم تا حدی نشان داده شده که مسئله خشک‌سالی نگرانی سیاست‌گذاران را به خود جلب کرده است؛ اما این نگرانی به اندازه‌ای کم است که هنوز هم افقی از کاهش سطح و مقدار آب در بخش‌های مختلف ایران نداشته و انتقال آب بین‌ حوضه‌های مختلف را مجاز شمرده است.

در برنامه پنجم توسعه، در بخشی با عنوان «منابع آب» به‌طور کامل و مستقیم به مصارف و منابع آبی اشاره شده و در آن نیز «ایجاد تعادل بین تغذیه و برداشت از سفره‌های آب زیرزمینی در همه دشت‌های کشور» به‌عنوان اولویت اول از اهداف آبی مطرح شده است. همچنین در این برنامه بر نصب کنتورهای حجمی بر روی تمام چاه‌های آب محفوره دارای پروانه و جلوگیری از برداشت‌های غیرمجاز از منابع آب زیرزمینی تأکید شده است. در این برنامه برای اولین بار نظام مدیریتی آب کشور در سه سطح ملی، حوضه‌های آبریز و استانی مطرح‌شده است.

در برنامه ششم توسعه تقریبا همان موارد قبلی تکرار شد؛ اما به‌طور مشخص به صنایع فولادی و معدنی اشاره و بیان شد که باید ساختار مصرف آب این شرکت‌ها تغییر یابد و سامانه (سیستم) خنک‌کنندگی و شست‌وشوی مواد خام این شرکت‌ها اصلاح شود.

با توجه به زمان اجرای برنامه‌های پنجم و ششم که کل دهه 90 را دربرگرفت، مطرح‌شدن بخشی با عنوان «منابع آب» و برنامه‌ریزی برای شناسایی برداشت‌های غیرمجاز در این دو برنامه حاکی از این است که خشک‌سالی و بارش کم در سال‌هـای پایانی دهـه 80 و کـاهــش ارزش‌افزوده کشاورزی در این سال‌ها به دلیل بی‌آبی، سیاست‌مداران و مجریان را بیش از گذشته به تکاپو انداخته است تا برای حل مشکل آب و همچنین جلوگیری از افزایش تنش‌های اجتماعی دست به کار شوند.

آب در برنامه هفتم توسعه

پرداختن دولت به بحث آب در برنامه ششم و اکنون نیز هفتم توسعه، نشان از این دارد که موضوع مدیریت منابع و مصارف آب به یکی از سرفصل‌های اصلی سیاست‌گذاری توسعه در ایران تبدیل شده است.

بر همین اساس در برنامه هفتم توسعه نیز در فصلی مجزا تحت‌عنوان «نظام مدیریت یکپارچه منابع آب» به موضوع آب پرداخته شده است. در موارد مربوط به بخش آب، موضوعات متنوع و مختلف مطرح‌شده که بررسی‌های صورت‌گرفته حاکی از آن است که در این لایحه، توجه ویژه‌ای به بخش آب شده و یکی از محورهای اصلی این لایحه به‌حساب می‌آید.

در این برنامه به‌طورکلی بر استقرار نظام مدیریت یکپارچه منابع آب کشور و افزایش بهره‌وری حدود 5‌درصدی آب کشاورزی، کنترل و مدیریت آب‌های سطحی و افزایش منابع زیرزمینی آب از طریق آبخیزداری و آبخوان‌داری، برنامه‌ریزی برای دستیابی به سایر آب‌ها و بازچرخانی آب‌های صنعتی و پساب‌ها و تحقق سیاست‌های کلی آمایش سرزمین با توجه به مزیت‌های بالفعل و بالقوه و اجرایی‌ساختن موارد برجسته آن با توجه ویژه بر دریا، سواحل، بنادر و آب‌های مرزی تأکید شده است.

در ارتباط با کنترل مصارف آب در بخش کشاورزی در این برنامه آمده است: «طی سال‌های اجرای این قانون به‌منظور تقویت و حفظ منابع آبی کشور وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است، سالانه 0.5درصد از ارزش محصولات کشاورزی و غذایی پرآب‌بر صادراتی خلاف الگوی کشت را به‌عنوان عوارض اخذ و هرسال 0.5درصد به این عوارض اضافه کند تا در پایان سال پنجم میزان آن به 2.5درصد برسد.

70درصد درآمد حاصل از اجرای این بند به‌منظور احیای قنوات، افزایش بهره‌وری آب و محصولات کشاورزی، اجرای طرح پروژه‌های آبخیزداری و الگوی کشت در اختیار وزارت جهاد کشاورزی 30درصد مابقی به‌منظور نصب شمارشگرهای هوشمند چاه‌های آب کشاورزی در اختیار وزارت نیرو قرار می‌گیرد.» همچنین در بخش کاهش استفاده از آب برای صنایع نیز ذکر شده است: «آب موردنیاز صنایع آب‌بر به‌جز صنایع غذایی، بهداشتی و آشامیدنی از آب نامتعارف (ازجمله پساب و آب دریا) تأمین می‌شود. وزارت نیرو مکلف است در مواردی که امکان تأمین آب نامتعارف وجود ندارد، مشروط به وجود آب متناسب با ارزش اقتصادی آب و محصولات، مجوز آب متعارف را به‌صورت موقت صادر کند.»

به نظر می‌رسد هدف از ارائه این بند، جلوگیری از اعمال فشار بر منابع آبی متعارف بوده؛ درحالی‌که انتهای همین بند مجوز برداشت از منابع آبی متعارف را در شرایطی که امکان تأمین آب نامتعارف نباشد، داده است که نهایتا منجر به خسارت به منابع آبی متعارف و آبخوان خواهد شد.

آنچه در ارتباط با آب در این برنامه مشهود است، توجه به دیپلماسی آب برای اولین بار در برنامه‌های توسعه است. در یکی از موارد این برنامه آورده شده است: «در راستای اعتلای سیاست (دیپلماسی) آب کشور، وزارت امورخارجه موظف است با همکاری وزارت نیرو و سازمان حفاظت محیط‌زیست و با هماهنگی شورای عالی امنیت ملی نسبت به تدوین سند و نقشه راه سیاست (دیپلماسی) آب در چهارچوب سیاست (دیپلماسی) کلان کشور اقدام کند.» همین امر دولت را موظف می‌کند که همه به فکر تأمین آب از حوضه‌های آبی کشورهای همسایه باشد و هم اختلافات بین این حوضه‌ها را بررسی و رفع کند که بسیاری از نقاط شرقی و شمالی کشور، درگیر این اختلافات آبی است.

از طرفی به انتقال بین‌حوضه‌ای نیز در این برنامه توجه شده است. در بند «ح» ماده 40 این برنامه نیز آمده است: «انتقال آب بین شش حوضه آبریز داخلی برای مصارف غیرشرب ممنوع است. تأیید تخصیص آب و اجرای طرح‌های انتقال آب شرب بین حوضه‌های آبریز و استان‌ها پس از طی مراحل فنی و تصویب در شورای عالی آب با لحاظ نیازهای زیست‌محیطی طبق استانداردها و حدود مجاز مندرج در اسناد و قوانین برای حقابه‌های مبدأ امکان‌پذیر است.»

این یکی از مهم‌ترین مواد مربوط به مدیریت آب است که در این برنامه آمده است. در اصل، این ماده به این اشاره دارد که یک حوضه آبریز نباید آب خود را برای مصارف غیرشرب به حوضه دیگر انتقال دهد.

همین مورد را اگر در ارتباط با زاینده‌رود و طرح بن-بروجن موردبررسی قرار دهیم، خواهیم دید طرح بن-بروجن به دلیل انتقال آب از یک حوضه آبریز به حوضه دیگر و انتقال آب در طول 90 کیلومتر که صنایع و کارگاه‌های صنعتی نیز در امتداد آن قرار دارد، به‌وضوح زیر پا گذاشته‌ شده و حداقل درمورد حوضه آبریز زاینده‌رود کارایی خود را از دست داده است؛ کما اینکه اگر در آینده نیز طرحی برای انتقال آب به حوضه زاینده‌رود نیز بخواهد بررسی یا اجرا شود، با همین مانع روبه‌رو خواهد شد.

در این برنامه همچنین بر قراردادن کنتور بر روی چاه‌ها و مسدودسازی چاه‌های غیرمجاز نیز تأکید شده است که البته عملکرد ضعیف وزارت نیرو در سال‌های اخیر، مخصوصا در حوضه آبریز زاینده‌رود، نشان از این دارد که این موارد در عمل به‌درستی اجرا نشده است.

وضعیت فعلی آب در کشور و اصفهان

سمانه اشرف و علی ناظمی از دانشگاه کنکوردیای مونترآل کانادا و امیر آقاکوچک از دانشگاه کالیفرنیا در مقاله‌ای که در سایت مجله Nature منتشر شد، وضعیت سفره‌های آب زیرزمینی ایران در یک مقطع چهارده‌ساله از 1381 تا 1394 را بررسی کرده‌اند که بر اساس آن، میزان کاهش آب آبخوان‌ها در مقطعی چهارده‌ساله حدود 74 میلیارد مترمکعب بوده است؛ همچنین اضافه برداشت در 77درصد مساحت ایران به نشست بیشتر زمین و شوری خاک انجامیده است.

اضافه بر این، کاهش منابع آب زیرزمینی در برخی از نقاط ایران بین 20درصد تا 2600درصد گزارش شده و بیشترین میزان حجمی کسری مربوط به حوضه «دریاچه نمک» است که 26درصد جمعیت ایران، شامل شهرهایی نظیر تهران در آن قرار گرفته است.

آمارهای بعدی نیز نشان می‌دهد کسری تجمعی منابع آب زیرزمینی کشور از عدد 133میلیارد مترمکعب در ابتدای سال 95 به 143میلیارد مترمکعب در سال 1440 رسید و برداشت و استفاده از منابع آبی تجدیدپذیر در برخی سال‌ها تا دو برابر مقدار مجاز بیان‌شده و در این زمینه ایران رتبه نخست دنیا را به خود اختصاص داده است.

علاوه بر این، بررسی آمار نشان می‌دهد در سال ۱۳۷۰ شمسی میزان منابع آب تجدیدپذیر کشور بالغ بر ۱۳۰ میلیارد مترمکعب بود که باعث شده سرانه آب کشور رقمی معادل ۳۶۰۰ مترمکعب باشد؛ اما اکنون سرانه آب هر فرد از منابع آب تجدیدپذیر به ۱۲۰۰ مترمکعب رسیده که بیانگر کاهش سه برابری است.

کاهش قابل‌توجه سرانه آب کشور در حالی رقم خورده که میزان نیاز آبی کشور به‌واسطه توسعه، افزایشی است. در ایران به‌صورت سالانه نزدیک به ۹۸میلیارد مترمکعب آب مصرف می‌شود که ازاین‌بین ۵۵درصد توسط منابع زیرزمینی و ۴۵درصد دیگر توسط منابع آب سطحی تأمین می‌شود؛ همچنین بارش سالانه بیش از ۴۰۰میلیارد مترمکعب در کشور است که از این میزان حدود ۳۰۰ میلیارد مترمکعب به دلایل مختلف ازجمله تبخیر قابل‌استفاده نیست و ۱۰۰میلیارد مترمکعب در دسترس است که ۹۰درصد آن در بخش کشاورزی مصرف می‌شود.

اگر ۱۰درصد بهره‌وری را در کشاورزی افزایش دهیم، آب موردنیاز بخش صنعت و آشامیدن تأمین می‌شود. مهدی سوادکوهی، دانش‌آموخته دکتری زمین‌شناسی آب‌های زیرزمینی، درباره وضعیت اصفهان در گفت‌وگویی گفته است: «از سال ۶۰ تاکنون چیزی حدود سه میلیارد مترمکعب در دشت اصفهان-برخوار کسری مخزن داریم. رقم بسیار عجیبی است؛ در نظر بگیرید گنجایش سد زاینده‌رود یک میلیارد و ۴۰۰ میلیون مترمکعب است و بیش از دوبرابر حجم مخزن سد زاینده‌رود در دشت اصفهان-برخوار کسری آب زیرزمینی داریم. استان اصفهان ۳۵محدوده مطالعاتی (دشت) دارد. سال ۱۳۹۸ شمار دشت‌های آزاد استان هشت محدوده مطالعاتی بود؛ اما هم‌اینک تعداد دشت‌های آزاد به شش دشت رسیده است؛ زیرا دشت‌های نائین و انارک نیز ممنوعه شدند. اکنون ۲۹ دشت استان اصفهان ممنوعه و از این تعداد ۱۰دشت ممنوعه بحرانی است که یکی از آن‌ها دشت اصفهان-برخوار است.»

بر اساس آمار اعلام‌شده از سوی دفتر مطالعات پایه منابع آب، از ابتدای سال آبی تا بیست‌ودوم دی، ارتفاع کل ریزش‌های جوی کشور معادل 51.9میلی‌متر بوده است. این مقدار بارندگی نسبت به میانگین دوره‌های مشابه درازمدت (88.4میلی‌متر) ۴۱درصد کاهش و نسبت به دوره مشابه سال آبی گذشته (74.9میلی‌متر) ۳۱درصد کاهش را نشان می‌دهد.

بر اساس این گزارش، حجم آب پشت سد زاینده‌رود نیز به ۲۷۴میلیون مترمکعب رسیده که برابر ۲۴درصد از حجم سد بوده و نسبت به سال گذشته ۸۵درصد افزایش را ثبت کرده است.